تعقيب وتعليق.. مشروع الإصلاح التشريعي في العراق

عصمت عبد المجيد بكر

 

مقدمة

يُعد الدستور الوثيقة السياسية والقانونية الأسمى، فهو القانون الأساسي الذي تقوم عليه الدولة، والذي يقوم على تحديد القواعد الأساسية لشكل الدولة ونظام حكمها، وشكل حكومتها وتنظيم سلطاتها العامة، ورسم هيكلية الدولة وفلسفة الحكم، مع النص على الفصل بين السلطات وحريات الأفراد وحقوقهم.

ونظرًا للظروف التي أحاطت بإعداد وتشريع الدستور الحالي، فقد بات من الضروري التفكير جديًا بإعداد دستور دائم للبلاد، مع الاعتناء بصياغته القانونية، والاهتمام بالدقة والعمومية، والابتعاد عن العبارات السياسية والمصطلحات المبهمة والغامضة أو التي تحتمل أكثر من معنى وتأويل.

وأن يتم تشكيل لجنة قانونية على درجة عالية من الكفاءة والمقدرة والحيادية والخبرة لتولي إعداد الدستور الدائم، مع الاستعانة بنخبة من الاختصاصيين في مختلف مجالات الحياة لتزويد اللجنة الرئيسة بالمعلومات المطلوبة عند إعداد الدستور وصياغته. وحسنًا فعل قسم الدراسات القانونية في بيت الحكمة بإعداد مشروعه البحثي لعام 2021 تحت عنوان (مشروع الإصلاح التشريعي في العراق)، وساهم فيه من الأساتذة والباحثين بوضع عصارة فكرهم وعلمهم وخبراتهم المتراكمة في إعداد وكتابة فصول هذا المشروع. وتم إعداد وتحرير المشروع بصيغته النهائية من الدكتور المستشار عز الدين المحمدي، رئيس قسم الدراسات القانونية في بيت الحكمة، وصدر المشروع في كتاب بثوب قشيب وإخراج جميل عام 2025 (في 542 صفحة).

وبعد مقدمة كتبها الدكتور المحمدي تحت عنوان (الإصلاح التشريعي في العراق، الضرورات والتحديات)، نقرأ للأستاذ الدكتور فوزي حسين الجبوري موضوع الفصل الأول المعنون بـ (الدستور الوثيقة الأسمى في العراق)، الذي بحث مسألة سمو الدستور ومظاهره. ويرتبط هذا المبدأ بمبدأ تدرج القواعد القانونية، والذي يقوم على خضوع القاعدة القانونية الأدنى إلى القاعدة القانونية الأعلى شكلًا وموضوعًا. ومن أبرز الاستثناءات التي ترد على هذا المبدأ نظرية الضرورة، كما في حالة وقوع حوادث استثنائية تهدد كيان الدولة وحالة الحرب والعصيان والأزمات الحادة من سياسية أو اقتصادية أو تمرد أو عصيان مثلًا. وتترتب على مبدأ سمو الدستور نتائج مهمة، ومنها توسيع مبدأ المشروعية أو سيادة القانون، وعدم جواز مخالفة القوانين العادية للدستور، وسمو قواعد الدستور على القوانين الأساسية أو العضوية، وضرورة تحقيق الرقابة على دستورية القوانين. وتطرق الباحث إلى اختلاف القواعد الدستورية عن القواعد القانونية العادية، من حيث الموضوع والشكل، ونتائج التفرقة بين القوانين الدستورية والقوانين العادية من حيث الشكل والموضوع.

عملية الاستفتاء

وفي الفصل الثاني، بحثت الأستاذة الدكتورة يمامة محمد حسن كشكول موضوع الدستور وضرورة التعديل. وبعد أن تحدثت عن الإشكاليات المحيطة بعملية الاستفتاء على مشروع دستور عام 2005، وإشكاليات إقرار الدستور بصيغته المستفتى عليها، تطرقت إلى ضرورات التغيير الشامل للدستور العراقي؛ لأن ذلك أمر لا نقاش فيه على الإطلاق، فنصوص الدستور عاجزة عن التأسيس السليم للدولة بسبب قصورها حينًا وتعارضها وتناقضها حينًا آخر، فضلًا عن تطور الأفكار السياسية للشعب بشكل عام، وتغير الرؤية السائدة لدى الأفراد تجاه الدستور، ومن ثم فإن خيار التعديل الضروري هو أمر حتمي ولا مناص منه على الإطلاق.

ومن الجدير بالذكر أن التعديل الجزئي للدستور لن يكون كافيًا لإرجاع الأوضاع الدستورية إلى نصابها السليم، فهو لن يكون إلا عبارة عن مجموعة من الحلول الترقيعية التي قد تعالج بعض الأخطاء الموجودة في الدستور، لكنها قطعًا لن تحل المشكلة كاملة، ولن تكون ملبية لطموحات الأفراد ورغباتهم وتطلعاتهم في دولة يسودها القانون. ثم تحاول الباحثة رسم الملامح الرئيسة لآلية تعديل الدستور، وتنتهي الباحثة إلى أن دستور عام 2005 قد تم وضعه في ظروف أقل ما يقال عنها إنها غير ملائمة لوضع قانون يحكم البلاد مدة طويلة، كما أن التعديل الجزئي للدستور لا يعد حلًا ناجعًا وفق المتغيرات السياسية والقانونية التي حدثت في السنوات الأخيرة.

ومن التوصيات التي تقدمت بها الباحثة: إنشاء نظام استفتاء متطور والسعي لشرح الأفكار الأساسية التي يتضمنها الدستور وإيصال مفهومها بشكل واضح وواف إلى أفراد المجتمع بما يعزز اختيارهم لقرارهم على أسس صحيحة، والمشاركة الحقيقية للرأي العام ومنع سيطرة الحكومات على التلاعب بأصوات المستفتين في ضوء ضمان وجود جهات رقابية مستقلة ونزيهة محلية ودولية.

ومن الضروري أن يكون الاستفتاء على كل فقرة بشكل منفصل برغم الصعوبات والمتاعب العملية التي تستلزم تفعيل هذا المقترح. ومن الأفضل اللجوء إلى أسلوب الجمعية التأسيسية في وضع دستور جديد لتلافي التناقضات والإشكاليات، شرط توخي الدقة في اختيار أعضاء هذه الجمعية بأن يكونوا من خيرة الأساتذة والمتخصصين الذين يشهد لهم بالفكر القانوني السليم والنزاهة المهنية.

وفي الفصل الثالث، عالج الأستاذ الدكتور وائل منذر حسون موضوع التشريع من حيث المفهوم والوظيفة. ومن أبرز المشكلات المتعلقة بالتشريع: اقتراح التشريع، ومناقشة التشريع، وإقراره، والإصدار والتصديق، والنشر، مع ضرورة الاهتمام بالصياغة التشريعية السليمة. ويتطرق الباحث إلى أنواع الصياغة التشريعية، ثم بيان وظيفة التشريع وحماية حريات الأفراد ومصالحهم، وحفظ كيان المجتمع، مع تعزيز دور التشريع في حفظ المجتمع.

وبحث الأستاذ الدكتور عدنان قادر عارف زنكنة والأستاذة الدكتورة سلوى أحمد ميدان المفرجي، في الفصل الرابع، رقابة المحكمة الاتحادية العليا على دستورية القوانين وآثار التشريعات التي صدرت في غيابها. فبعد دراسة التأصيل التاريخي للقضاء الدستوري في العراق، تطرق البحث إلى آلية تشكيل المحكمة الاتحادية العليا واختصاصات هذه المحكمة، وتطبيقات رقابة المحكمة على القوانين والأنظمة والتعليمات.

ومن أبرز التوصيات التي انتهى البحث إليها: إدراج نص صريح يقضي برقابة المحكمة على التشريعات القانونية العادية، دون النظر في دستورية الأنظمة والتعليمات، وإيكال أمر النظر في هذه الأخيرة إلى القضاء الإداري دون القضاء الدستوري، ومطالبة المشرع الدستوري عند تعديل الدستور إضافة نص يلزم مجلس النواب بتشريع قانون لمعالجة آثار القانون المقضي بعدم دستوريته.

وعن صلاحيات رئيس الجمهورية للمصادقة على القوانين بين الضرورة والتشريف، بحث الأستاذ الدكتور حازم حمد يونس الجنابي في الفصل الخامس من مشروع الإصلاح التشريعي في العراق، مبينًا ماهية اختصاصات رئيس الجمهورية في المصادقة على القوانين، وهي: اقتراح التشريع، والموافقة عليه، والتصديق. أما الاختصاصات التشريعية لرئيس الجمهورية في الظروف الاستثنائية، فهي: طلب إعلان حالة الطوارئ بالاشتراك مع رئيس مجلس الوزراء، والأثر المترتب على تصديق رئيس الدولة على التشريع من عدمه. وانتهى البحث بتوصيات مهمة منها: فك التداخل في الصلاحيات بين رئيس الجمهورية ورئيس الوزراء ورئيس مجلس النواب، وإعادة النظر في انتخاب رئيس الجمهورية، إما أن يكون مستقلًا أي غير حزبي، أو يستقيل من الحزب الذي ينتمي إليه مدة ترؤسه لضمان حياديته في ممارسة صلاحياته، وهذا المقترح يشمل الرئاسات الثلاث، وتوسيع صلاحية رئيس الجمهورية في مجال اختصاص التصديق والامتناع.

وبحث الأستاذ الدكتور محمد عزت فاضل في الفصل السادس موضوع القوانين الأساسية التي لم تُشرَّع وفقًا لمتطلبات الدستور.

وفي مقدمة هذه القوانين: قانون خدمة العلم، وقانون التخلي عن الجنسية المكتسبة، وقانون تنظيم انتقال الأيدي العاملة والبضائع ورؤوس الأموال العراقية، وقانون تشجيع الاستثمار في القطاعات المختلفة، وقانون التعليم الخاص أي التعليم التربوي الأهلي، وقانون حفظ أملاك الدولة وإدارتها والتصرف بها، وقانون تنظيم الاجتماع والتظاهر السلمي، وقانون مجلس الاتحاد، وقانون السلطة التنفيذية، وقانون جهاز الأمن الوطني، وقانون جهاز المخابرات، وقانون المحكمة الاتحادية العليا.

اتهامات موجهة

 وقانون الفصل في الاتهامات الموجهة إلى رئيس الجمهورية ورئيس مجلس الوزراء والوزراء، وقانون مجلس الدولة، وقانون إدارة النفط والغاز، وقانون إدارة الكمارك، وقانون تنظيم الموارد المالية الداخلية. وهذه قوانين مهمة وأساسية من الضروري تشريعها.

وتحت عنوان «الحكومة الاتحادية ودورها في تقديم مشاريع القوانين»، بحث الأستاذ الدكتور مهند ضياء عبد القادر في الفصل السابع من مشروع الإصلاح التشريعي في العراق. ودرس مكونات الحكومة الاتحادية في العراق، والعوامل المؤثرة في تنظيم السلطات العامة، وتأثير شكل الدولة على تنظيم السلطات العامة، وطبيعة العلاقات بين هذه السلطات. وبحث في مشروعات القوانين في الدستور العراقي، وتمييز مشروع القانون عن مقترح القانون. ودعا الباحث إلى أن تكون مشروعات القوانين خاضعة لإجراءات واضحة ويسيرة وتتيح بشكل كبير تقريب وجهات النظر بين السلطتين التنفيذية والتشريعية.

وفي الفصل الثامن، بحثت الأستاذة الدكتورة سارية خلف جاسم دور مجلس الدولة في صياغة القوانين ومدى إلزامية قراراته. ودرست دور المجلس في مجال التقنين من حيث الإعداد والصياغة، والتدقيق ووحدة الصياغة، والقيمة القانونية لقرارات المجلس، في مجال إعداد مشروعات القوانين، وفي المجال القضائي. وانتهى البحث إلى تقديم عدد من التوصيات التي من شأنها تدعيم مسيرة المجلس وتعزيزها.

وبحث الدكتور وليد كاصد الزيدي في الفصل التاسع موضوع مدونة حزمة التشريعات الاتحادية في العراق. فبين ماهية هذه المدونة، والمقصود بمدونة التشريعات الانتخابية، مع دراسة النموذجين المغربي والأسترالي، مع بيان عناصر مدونة الانتخابات في العراق.

 

 

وانتهى البحث إلى تقديم مجموعة من التوصيات، ومن أبرزها: لا بد من إجراء الإصلاح المطلوب في المنظومة القانونية بالانتخابات في وقت مبكر قبل الانتخابات، والاعتماد على مدونة أولية تجريبية تُعتمد في أول انتخابات مقبلة لغرض الوقوف على مدى فاعليتها وبيان إيجابياتها وسلبياتها، وإعداد المدونة الانتخابية ضمن سقف زمني محدد.

وفي الفصل العاشر والأخير، بحث الدكتور أسامة طه حسين تحقيق الأمن القانوني في ضوء صحة التشريع وسلامة صياغته. فدرس المصلحة في القانون ومعايير عدالته واحترام التوقيع المشروع عند إعداد سن القانون واحترام وضوح القانون واحترام استقرار القانون. ويرتبط الأمن القانوني بأمرين متلازمين هما: جودة العمل القانوني واستقرار تطبيقه، وضرورة إعطاء فترة زمنية معقولة وكافية بين نشر القانون وتنفيذه، وإفراد نص دستوري يلزم مجلس النواب بإقرار الموازنة العامة قبل بدء السنة المالية لتجنب خطورة الأثر الرجعي الذي يحدث بسبب تأخر إقرارها، واتباع أسلوب المدونات القانونية التي تعالج مسائل ذات طبيعة واحدة في مدونة واحدة، وإعادة تنسيقها وتوحيدها وتبويبها وإزالة التعارض الذي فيها من أجل تحقيق الوضوح ومن ثم معالجة التضخم التشريعي.

وعند دراسة هذا المجهود العلمي، تجمعت لدينا مجموعة من الملاحظات نبينها على النحو الآتي:

١ - أن أكثر الجهد في مشروع الإصلاح القانوني انصب على الدستور وكيفية تعديله. نعم، صحيح أن الدستور هو القانون الأساسي وأن جميع القوانين تستند إليه، ولكن هناك مجموعة من المشكلات يعاني منها النظام القانوني في العراق، ومنها تضخم أعداد القوانين وتعديلاتها وكثرتها، حتى بتنا أمام غابة كثيفة من القوانين وتعديلاتها إضافة إلى أنظمة وأنظمة داخلية وتعليمات. فكيف السبيل إلى معالجة هذه المشكلات؟ نتمنى أن تكرس الجهود العلمية لتشخيصها ومن ثم وضع الحلول لها، بالتنسيق بين مجلس القضاء ومجلس النواب ووزارة العدل ومجلس الدولة وبيت الحكمة، ونقابة المحامين واتحاد الحقوقيين العراقيين. ونؤيد ما ورد في الفقرة (٦) من التوصيات (الصفحة ٥١٦) من دعوة المشرع إلى اتباع أسلوب المدونات القانونية، وفقًا لصياغة دقيقة تعد من مجلس الدولة وحسب الأولويات، بحيث يتم جمع القوانين التي تعالج قوانين ذات طبيعة واحدة في مدونة واحدة، وإعادة تنسيقها وتوحيدها وتبويبها، وإزالة التعارض الذي فيها من أجل تحقيق الوضوح ومعالجة التضخم التشريعي. وقد سبق أن طرحنا هذا الموضوع، وفي مقدمة هذه المدونات التي ندعو إليها: مدونة التشريعات الزراعية، أي (القانون الزراعي)، ومدونة التشريعات التربوية، مثلًا (انظر مؤلفنا مشكلات التشريع/ بيروت دار الكتب العلمية/ ٢٠١٤).

 

٢ - بات من المسلم به، في هذا العصر، أن التشريع يتميز بأهمية بالغة في حياة المجتمع، ويتصدر مصادر القانون. ولكن مع الأسف، فبالرغم من هذه الأهمية، نادرًا ما تحظى التشريعات النافذة بالاهتمام والالتفات إلى مدى معالجتها للمشكلات التي صدرت من أجل إيجاد الحلول لها، ونادرًا ما يلتفت إليها المعنيون لمعرفة مدى صلاحيتها للتطبيق بعد مضي سنوات على نفاذها. وقد يتم تعديل التشريع، بل وتعديلات لا تعد ولا تحصى، وتتراكم التشريعات المعدلة وتجثم على صدر التشريع الأصلي، بحيث تختفي الصورة الناصعة والأصلية للتشريع قبل إجراء التعديلات، ومن ثم أصبحنا نجد أنفسنا في هذا الوقت أمام كم هائل من أعداد التشريعات والتشريعات المعدلة لها، صراحة أو ضمنًا، مما يفسح المجال واسعًا أمام اختلاف في الاجتهادات والآراء المختلفة، بل ومجالًا فسيحًا لمطبق التشريع أن يجتهد في التفسير والتطبيق، أما إذا كان سيئ النية، فبوسعه أن يفسر ويجتهد كما يشاء، مما يضعنا أمام الفساد الإداري والمالي.

ولما كان من الضروري أن يعبر التشريع عن الواقع ويواكبه، ويساير التطورات الاقتصادية والاجتماعية التي يشهدها المجتمع، فقد أصبح لزامًا أن نعمل على متابعة التشريعات وتعديلاتها وتنقيحها. وقد رسمنا خطوات العمل على مواكبة التشريعات للتطورات (انظر مقالنا المعنون بـ (ضرورة مواكبة التشريعات للتطورات/ مجلة حمورابي/ بغداد جمعية القضاء العراقي/ العدد الأول السنة الرابعة ٢٠٢٢).

٣ - ندعو إلى استحداث وزارة دولة للشؤون القانونية، تتولى الشؤون القانونية للدولة، ومن مهامها العديدة: إعداد مشروعات القوانين، والدفاع عنها أمام مجلس الدولة ومجلس النواب؛ لأن التغييرات الكبيرة التي جرت على الهيكل الإداري والتنظيمي لوزارة العدل بعد عام ٢٠٠٣، لم تدع مجالًا لوزارة العدل أن تتولى مثل هذه المهام. ثم إن كل وزارة أو جهة غير مرتبطة بوزارة مكلفة بإعداد القوانين المتعلقة بأعمالها واختصاصاتها، ولكن هناك قوانين رئيسة تهم المجتمع بأكمله، كالقانون المدني أو قانون المرافعات أو قانون العقوبات أو قانون أصول المحاكمات الجزائية، فمن هي الجهة التي تتولى إعداد هذه القوانين أو تعديلاتها أو متابعة تطبيقاتها؟

وتضم هذه الوزارة المشكّلة خيرة أساتذة القانون، وصفوة رجال القانون، مع الاستعانة بنخبة من رجال القانون من مختلف قطاعات الحياة، من أساتذة الجامعات والمحامين والقضاة وغيرهم، ممن لهم خبرة علمية وعملية في ميدان التشريع وتطبيقه.